Cuestionables modificaciones de la Ley de Protección Policial introducidas en el ordenamiento penal

Lunes 11 de Mayo de 2020 | 2:44

Fuente: Andina

El 28 de marzo de este año fue publicada la Ley N° 31012, denominada Ley de Protección Policial, orientada a la protección del personal policial que, en el ejercicio regular de sus funciones hace uso de sus armas de fuego u otros medios de defensa causando lesiones o muerte.

El origen de esta norma se encuentra en la opinión de una parte de la colectividad, recogida por los medios de comunicación y canalizada políticamente por personajes que procuran de esta forma aparecer identificados con sentimientos populares. En este caso, dentro del contexto de la inseguridad ciudadana y la necesidad de combatirla mediante una mayor represión policial, se propaló la idea de un menoscabo de la autoridad policial, debido a ciertos actos de autoridades a cargo de la justicia penal, considerados contrarios a la lucha contra la delincuencia, como la imposición de medidas y sanciones a miembros de la Policía Nacional, producto de sus intervenciones. Concretamente, el caso que inspiró los proyectos que anteceden a la Ley N° 31012, fue la investigación penal contra el suboficial de la Policía Elvis Miranda Rojas, por haber abatido a un supuesto delincuente durante una persecución policial en la ciudad de Piura. En dicha investigación se dictó orden de prisión preventiva contra el policía investigado, que la prensa difundió como un acto que desalienta a la Policía en sus intentos por contrarrestar la criminalidad.

Sin embargo, lamentablemente, en muchos casos las modificaciones normativas en materia penal carecen del análisis jurídico que sustente técnicamente estas propuestas, acusando carencia de necesidad normativa e incurriendo en vulneraciones de principios jurídicos e inclusive constitucionales, como ocurre en este caso.

La Ley N° 31012 introduce modificaciones al Código Penal y al Nuevo Código Procesal Penal. En lo referente a la norma sustantiva se modifica -una vez más- el numeral 11), del artículo 20° del Código Penal, que exime de responsabilidad penal al personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional que, en cumplimiento de sus funciones, haga uso de armas u otro medio de defensa, causando lesiones o muerte. Sin embargo, la modificación se limita a sustituir la frase "en el cumplimiento de su deber” por la frase “en cumplimiento de su función constitucional”.

Es evidente que el ejercicio de la función policial debe llevarse a cabo dentro del marco constitucional.  La explicación de esta modificación quizás podamos encontrarla, en el Proyecto de Ley 4351/2018-CR, presentado al Congreso de la República denominado “Ley que protege el accionar del personal de la Policía Nacional, en el ejercicio de su función constitucional, contra la criminalidad y el mantenimiento de la seguridad ciudadana”, en tanto refiere de forma reiterada que la actuación de la Policía es realizada en ejercicio de su función constitucional. Pero, más allá de esta referencia, dicho Proyecto no desarrolla un análisis que justifique la variación del término; siendo así, la variación del numeral 11), del artículo 20° del Código Penal, es innecesaria.

En otro extremo, la Ley introduce cuestionables modificaciones en el ordenamiento procesal penal, en relación a medidas de coerción procesal. En tutela de la función policial prohíbe dictar mandato de detención preliminar y prisión preventiva contra el personal de la Policía Nacional, que en cumplimiento de sus funciones hace uso de sus armas o medios de defensa en forma reglamentaria y causen lesión o muerte, señalando que en esos casos sólo se les imponga mandato de comparecencia con las restricciones previstas en el artículo 288° del Nuevo Código Procesal Penal.

En primer término, esta modificación de la norma procesal penal, que quita al fiscal la posibilidad de plantear medidas restrictivas y al juez estimarlas y concederlas, constituye una vulneración de la autonomía e independencia del Ministerio Público y el Poder Judicial.  Al mismo tiempo, esta intromisión, que implica que el juez esté obligado a no conceder estas medidas cautelares, privándolo de su potestad de aplicar de manera razonada principios y criterios jurídicos de orden procesal, vulnera directamente la garantía de la independencia judicial, en lo concerniente al juicio del juez al analizar la aplicación de medidas cautelares. No olvidemos que, si bien, conforme al principio de jurisdiccionalidad de las medidas cautelares, estas sólo pueden ser impuestas y modificadas por la autoridad jurisdiccional, el ejercicio de esta potestad debe realizarse con total independencia.

Pero, la prohibición introducida por esta Ley, no solo desconoce la autonomía de los órganos encargados de la investigación penal y transgrede la garantía de la independencia judicial, sino que además vulnera los principios que regulan el examen de los presupuestos para la concesión de estas medidas cautelares, como forma de aseguramiento del proceso. Y es que, para la concesión de medidas cautelares, el juez no debe tener limitaciones en relación a la condición del procesado; la única restricción que debe tener es la observancia de los presupuestos procesales establecidos para la concesión de la medida de coerción. 

En este sentido, para determinar la procedencia de la detención preliminar judicial y la prisión preventiva, el juez debe evaluar en cada caso, si se dan los requisitos procesales establecidos en la ley, esto es, apariencia delictiva, prognosis de pena y peligro de obstaculización o de fuga. La modificación de la norma procesal anula esta posibilidad de análisis, trasgrediendo la naturaleza jurídica de estas medidas cautelares.

Por otra parte, la prohibición de mandatos de prisión preventiva y detención preliminar judicial a policías en los casos referidos, disponiéndose que solo se les imponga comparecencia restrictiva, constituye una diferenciación en el tratamiento procesal entre ciudadanos y efectivos policiales que vulnera el principio constitucional de igualdad ante la ley, consagrado en el numeral 2) del artículo 2° de la Constitución Política del Estado. La cuestionada ley pretende sustentar esta modificatoria, aludiendo en su artículo 1°, la legítima defensa que hace el efectivo policial de su persona y de la sociedad y a la supuesta vulneración al principio de autoridad, pero, sin mayor explicación, de modo que simplemente habría que interpretar que se ha venido soslayando el derecho a la defensa y vulnerándose el principio de autoridad aludidos, siendo necesario este tratamiento procesal diferenciado. En realidad, no hay justificación para estos beneficios procesales establecidos en la norma modificatoria, constituyendo un trato discriminatorio en favor de los efectivos policiales procesados, en desmedro del resto de justiciables, lo cual es inconstitucional.

Cabe señalar que la única disposición derogatoria que contiene la Ley N° 31012, plantea una disyuntiva poco clara en su aplicación, al disponer que se deje sin efecto el literal c) del numeral 4.1 del artículo 4º del Decreto Legislativo N° 1186 -el cual regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional- "o" se deje en suspenso, según el caso, las disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a lo establecido en la Ley N° 31012, con su entrada en vigencia. El citado literal del Decreto Legislativo N° 1186, cuya derogatoria se plantea de forma disyuntiva, contempla el principio de proporcionalidad, por el cual se establece que, el uso de la fuerza por el personal de la Policía Nacional debe aplicase con un criterio diferenciado y progresivo, determinado por el nivel de cooperación, resistencia (activa o pasiva) o la agresión de la persona o personas a quienes se interviene, considerando la intensidad, peligrosidad de la amenaza, condiciones del entorno y los medios que disponga el personal policial para controlar una situación específica. En aras de evitar tergiversaciones de la norma, considero necesario que se aclare en qué casos procedería la suspensión de las normas que se opongan a la Ley y en cuáles se deroga el literal c) del numeral 4.1 del artículo 4º del Decreto Legislativo N° 1186.

El caso es que, la posibilidad de eliminar el principio de proporcionalidad en las intervenciones policiales, ha suscitado la preocupación de algunos penalistas, de que debido a una interpretación distorsionada de la norma se incremente el uso desmedido o arbitrario de la fuerza pública.  Sin embargo, del artículo 3° de la propia Ley N° 31012, se advierte que, las normas modificatorias en favor de los efectivos policiales sólo les serán aplicables si en los eventos en los que causaron lesiones o muerte, hicieron uso de sus armas o medios de defensa de forma reglamentaria, sin contravenir la Constitución Política del Perú y las normas de Derecho Internacional de los Derechos Humanos. De lo contrario, incurrirán en responsabilidad penal.

Esto se corresponde con los principios y normas de derecho internacional, que regulan el uso de la violencia legitimada de la policía, precisando que constituye una facultad sujeta a limitaciones. En este sentido, Felipe Villavicencio Terreros y Juan Elías Carrión Díaz señalan en su artículo jurídico "La Ley N° 30151 no es una carta blanca para el uso de la fuerza por parte de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley", que, si bien los efectivos policiales, en determinadas situaciones deben hacer uso de la fuerza, ello no supone actos de arbitrariedad o abuso, pues, el ejercicio de esta potestad está limitado por el Derecho Internacional, que establece las exigencias mínimas que impone a los Estados para el uso de la fuerza pública; tales exigencias se han visto reflejadas en múltiples sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

El Estado peruano ha reconocido y acogido estas normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, entre ellas, las "Decisiones de organismos supranacionales", los "Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley" y el "Código de Conducta para Funcionarios Encargados de hacer cumplir la Ley de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas". Entre las normas internas sobre este tema, el Decreto Legislativo Nº 1186, contiene una serie de disposiciones que regulan el uso de la fuerza policial; a mayor abundamiento, la Corte Suprema, en su Acuerdo Plenario 5-2019/CIJ-116, corrobora que el uso de la fuerza por la Policía se enmarca dentro de una normativa interna e internacional de respeto a los derechos humanos y bajo los principios de necesidad y proporcionalidad, propios del entendimiento adecuado y ponderado entre seguridad ciudadana y respeto a los derechos fundamentales.

Asimismo, los efectivos policiales cuentan con regulaciones normativas internas acerca del uso de la fuerza pública, como el "Manual de Derechos Humanos aplicado a la función policial", que en uno de sus capítulos regula el empleo de armas de fuego, señalando que su uso se debe practicar con una correcta evaluación de los riesgos y en el marco de protección de los derechos humanos. Como regla general, el empleo de la fuerza por los efectivos policiales en sus intervenciones, debe hacerse bajo ciertos parámetros de obligatoria observancia, partiendo del principio básico de que la fuerza pública debe ejercerse en forma excepcional, esto es, solo habiendo fracasado otras formas de control menos gravosas, haciendo absolutamente necesario el empleo de la fuerza. En concordancia con estas normas, el citado Decreto Legislativo N° 1186, establece la capacitación supervisada y un adecuado entrenamiento de los efectivos policiales en el uso reglamentario de las armas de fuego.

Por lo demás, el numeral 11), del artículo 20° del Código Penal mantiene el precepto de que el eximente de responsabilidad penal opera no solo cuando el efectivo policial hace uso de su arma de fuego, sino también cuando hace uso de otros medios de defensa. En cualquier caso, el uso de tales medios debe realizarse dentro de los límites señalados por las normas internacionales e internas.  

En consecuencia, la norma penal modificada no debería representar riesgos de arbitrariedad y abuso policial por el uso de la fuerza. Las actuaciones policiales deben realizarse en estricta observancia de las normas del derecho internacional y el derecho interno citadas. Cualquier intervención policial en la que se haga uso de armas y se cause lesiones o muerte debe investigarse, verificándose si se cumplieron los protocolos y demás normas que regulan el uso de la fuerza, así como la legítima defensa, en su caso. Si el efectivo policial vulneró principios y protocolos para el uso de armas, debe ser sancionado penalmente.  Por otro lado, a fin de evitar tergiversaciones en la interpretación de la norma, debe aclararse la disyuntiva de la Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley que plantea la derogatoria del principio de proporcionalidad. Asimismo, debe declararse la inconstitucionalidad del extremo de la Ley N° 31012, que impone un tratamiento procesal discriminatorio en favor de efectivos policiales, en relación a las medidas de coerción procesal, vulnerando la autonomía de los órganos encargados de la investigación penal, la independencia judicial y los principios que regulan el examen de los presupuestos para la concesión de la detención preliminar y prisión preventiva.

Juan José Diaz

Juan José Díaz se desempeña como asociado principal del Área de Litigios del Estudio Echecopar.