¿Hablamos el mismo idioma? El lenguaje del Estado y otros desafíos para alcanzar una ciudadanía digital

Sábado 24 de Octubre de 2020 | 12:25

Fuente: Unsplash

La pandemia de COVID-19 que, desde hace varios meses, viven el Perú y el resto del mundo, supone un auténtico reto para la prestación de servicios estatales a los ciudadanos. Para prevenir la propagación del virus, el Estado recomienda -y en algunos casos impone- el aislamiento social, impidiendo la asistencia a las oficinas estatales. Estas oficinas, además, están funcionando con un aforo limitado y siguiendo reglas de distanciamiento social que muchas veces derivan en largas colas o la reserva de citas para poder acudir a ellas.

En un país en el que ya se requerían, en promedio, más de ocho (8) horas para completar un trámite[1], estas limitaciones tienen el potencial de privar a los ciudadanos del acceso a servicios esenciales en el momento en que más los necesitan. Constituir una empresa, obtener una licencia o presentar cualquier tipo de solicitud se ha vuelto más complicado, y requiere más interacciones que antes[2].

La respuesta estatal a la problemática expuesta ha sido la digitalización, en la medida de lo posible, de los servicios que brinda el Estado. Así, los Lineamientos para la Atención Ciudadana durante la Emergencia Sanitaria[3], establecieron claramente como política estatal “la implementación, de manera progresiva, de la digitalización de trámites a través de ventanillas virtuales […] a fin de reducir el traslado de la ciudadanía a las entidades públicas”. Más claro aún fue el Decreto Legislativo N° 1497, cuya Octava Disposición Complementaria Final otorga plazo hasta el 31 de diciembre de 2020 para que las entidades “dispongan la conversión de los procedimientos administrativos a iniciativa de parte y servicios prestados […] a fin de que puedan ser atendidos por canales no presenciales”.

Considerando que la digitalización de la atención pública es, hoy, más necesaria que nunca, cabe preguntarse si el marco normativo que permite dicho proceso de digitalización viene siendo implementado de forma adecuada. Para esto, es importante tener en cuenta los problemas que enfrenta la digitalización de trámites administrativos, que incluyen una alta complejidad regulatoria y los altos niveles de desconfianza de los ciudadanos en la actuación del Estado[4]

A continuación, analizaremos lo dispuesto en el Decreto Legislativo N° 1412, Ley de Gobierno Digital, y sus normas conexas, e identificaremos las carencias y desafíos pendientes para una digitalización real y efectiva de los servicios estatales, con énfasis en una de las obligaciones más relevantes que -a nuestro parecer- tiene el Estado frente a los ciudadanos: la de expresarse de forma clara y sencilla cuando se comunica con ellos.

I.             EL MARCO NORMATIVO SOBRE GOBIERNO DIGITAL

La Ley de Gobierno Digital, de septiembre de 2018, contiene el marco legal general para la prestación de servicios digitales. La Ley define a estos servicios como aquellos “provistos de forma total o parcial a través de Internet u otra red equivalente, que se caracteriza por ser automático, no presencial y utilizar de manera intensiva las tecnologías digitales”. A la persona que ejerce sus derechos y deberes ciudadanos por medios digitales se le denomina apropiadamente como Ciudadano Digital.

La Ley de Gobierno Digital, pues, deja claro que solo aquellas personas que pueden ejercer sus derechos de forma efectiva en un entorno digital califican como Ciudadanos Digitales. Por el mismo motivo, la norma regula la inclusión digital y establece como principio rector la usabilidad de los servicios digitales, que permita un manejo fácil por la ciudadanía en general.

El ente rector en materia de gobierno digital es la Secretaría de Gobierno Digital, dependiente de la Presidencia del Concejo de Ministros. En ejercicio de tales funciones, dicha Secretaría aprobó los Lineamientos para la elaboración de Planes de Gobierno Digital[5], los cuales deben ser aprobados por todas las entidades de la Administración Pública en cumplimiento de las pautas de la Ley de Gobierno Digital.

Los lineamientos incluyeron en su relación de “desafíos básicos” para la implementación del gobierno digital la “digitalización de servicios”. Para ello, y en línea con el principio de usabilidad de los servicios digitales, se recomienda a las entidades la identificación de las necesidades reales de la ciudadanía al digitalizar sus servicios, cuidando el diseño de interfaces y el uso de lenguaje sencillo.

Con posterioridad a la emisión de este marco general se emitieron dos normas relevantes: (i) el Decreto de Urgencia N° 006-2020, que creó el Sistema de Transformación Digital; y, (ii) el Decreto de Urgencia N° 007-2020, que aprobó el Marco de Confianza Digital. Con relación al Sistema de Transformación Digital, este tiene por objeto facilitar la inclusión digital en el país, promoviendo -entre otros- la protección de datos personales y la prestación de servicios digitales centrados en las personas. El Marco de Confianza Digital, por su parte, busca otorgar seguridad a las interacciones digitales, enfocándose en la protección de datos personales y en la seguridad digital. 

Como es posible notar, y aún desde antes del inicio de la emergencia por la epidemia de COVID-19, el Perú cuenta con un marco legal general que permite la prestación de servicios digitales, e incluso cuenta con una autoridad (la Secretaría de Gobierno Digital) que actúa como ente rector del proceso de digitalización de trámites. Sin embargo, la implementación de dicho marco normativo enfrenta distintos desafíos que pueden poner en riesgo todo el proceso de transformación digital.

Como se describirá a continuación, dichos retos se refieren, principalmente, al uso de un lenguaje claro en la prestación de servicios digitales, su falta de difusión adecuada y la adecuada protección de los datos personales de los usuarios.

II.           RETOS Y DESAFÍOS EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DIGITALES

El estado de emergencia declarado por el brote del COVID-19 en el Perú ha intensificado la desigualdad en el acceso a tecnologías digitales básicas para una sociedad digitalizada. Por este motivo, los desafíos en lo concerniente a la prestación de servicios digitales los que nos enfrentábamos como sociedad se han agravado.

Por un lado, la falta de acceso a conectividad y la poca digitalización de los ciudadanos, podría ser señalada como el principal desafío al momento de poner a disposición de la ciudadanía servicios digitales de cualquier índole. La realidad que nos aqueja -que cerca de un 77% de los hogares rurales no cuentan con internet, y que 33.3% de la población en zonas urbanas tiene acceso muy limitado o nulo a este servicio[6] - no debe ser pasada por alto al momento de elaborar políticas públicas para la digitalización y simplificación de trámites ante el Estado.

De igual manera, la falta de difusión, o laxa comunicación de las iniciativas estatales representan otro gran problema para el surgimiento de una ciudadanía digital. En vano será que el Estado invierta en tal o cual iniciativa de digitalización o simplificación de gestiones, si el usuario final, es decir el ciudadano de a pie, no tiene la posibilidad de acceder a éstas por el desconocimiento de su existencia o la evidente despreocupación por la experiencia que debería llevarse el usuario, independientemente del nivel de literacidad digital que tenga. 

Otro desafío para la transformación digital del Estado reside en el lenguaje intricado que emplea este último cuando se dirige al ciudadano, dando por sentado que todas las personas conocen los tecnicismos muchas veces utilizados por los organismos públicos. El uso de este lenguaje poco cercano no hace más que alejar al ciudadano de los servicios digitales, en lugar de hacerlos más asequibles y atractivos para su adopción y consolidación.   

Cabe añadir que el uso de un lenguaje sencillo en la prestación de servicios digitales resulta fundamental para su usabilidad; además, ha sido incorporado a la Carta Interamericana de Gobierno Electrónico[7] y a la Guía de Técnica Legislativa para la Elaboración de Proyectos Normativos de las Entidades del Poder Ejecutivo, elaborada por el Ministerio de Justicia[8]. Por eso, y a pesar de que la Ley de Gobierno no hace referencia expresa al lenguaje sencillo, este resulta de plena aplicación al diseño y prestación de servicios digitales.

Finalmente, la complejidad técnica y la falta de inversión en robustecer la seguridad digital, por su parte, también pueden exponer no solo a sectores vulnerables de la población, sino a todo aquel que haga uso de las herramientas tecnológicas que distintas instituciones pongan a disposición del ciudadano a incidentes de filtración, robo o suplantación de datos[9]. Esto da lugar a un quebrantamiento aún más profundo de la ya endeble confianza que la ciudadanía deposita en el Estado.

Es un hecho que el Estado se ha visto sometido a una presión sin precedentes para avanzar con sus procesos de digitalización. No obstante, parte de esta “nueva normalidad” a la que nos enfrentamos implica que la Administración se encuentre a la altura para responder a las nuevas exigencias

III.         EL ESTADO DEBE HABLAR CLARO A SUS CIUDADANOS

Dicho esto, y como adelantamos en la introducción del artículo, queremos hacer énfasis en la obligación que tiene el Estado de utilizar un lenguaje sencillo en el proceso de digitalización de los servicios que presta. Ello no solo por cuanto el lenguaje tiene un impacto directo en la usabilidad de los servicios digitales, según esta es descrita en la Ley de Gobierno Digital; también deriva de las reglas que rigen el actuar del Estado, contenidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General (la “LPAG”)[10]

En efecto, el artículo IV del Título Preliminar de la LPAG establece los principios que deben cumplir todos los procedimientos administrativos, incluso aquellos que se llevan a cabo por medios digitales. Muchos de estos principios derivan en la utilización de un lenguaje normativo claro y sencillo en el marco de la digitalización de servicios, incluyendo los siguientes:

(i) El Principio de Buena Fe Procedimental, que obliga a la autoridad a actuar guiada, entre otros, por la colaboración con el ciudadano[11].

Consideramos que dicho deber de colaboración solo puede ser cumplido si se permite al ciudadano acceder de forma clara y precisa a la información requerida para la prestación de servicios digitales; caso contrario, dicha información deviene en un obstáculo al ejercicio de derechos contrario al Principio de Buena Fe Procedimental.

(ii) El Principio de Celeridad, que obliga a la autoridad a que el trámite sea dinámico y se desenvuelva con facilidad[12]; esto no es posible si el ciudadano no entiende lo que se le requiere.

(iii) El Principio de Participación, que obliga a la autoridad a brindar todas las facilidades para permitir que el ciudadano acceda a la información que administra[13]. No es posible acceder a dicha información, sin embargo, si esta no se expresa en términos sencillos y comprensibles para el ciudadano.

(iv) El Principio de Simplicidad[14], aplicable a todos los trámites. Este principio implica una facilidad de comprensión[15] y cumplimiento de los procedimientos que solo puede lograrse utilizando un lenguaje sencillo.

La obligación de utilizar un lenguaje claro no solo deriva de los principios generales del procedimiento administrativo, sino también del derecho de las personas a ser tratadas con respeto y consideración por la Administración, contenida en el artículo 66°, numeral 2 de la norma. En efecto, creemos que no es posible hablar de un trato respetuoso si una de las partes de la relación persona-Estado -el ciudadano- no entiende lo que el Estado le quiere decir, y este último no hace nada para cambiar la situación.  

Nuestra apreciación coincide con lo afirmado por Juan Carlos Morón[16], quien señala que el derecho del administrado a ser tratado con respeto implica la obligación estatal de usar un lenguaje, simplificado, claro e inequívoco con los ciudadanos, que les permita estar informados en cada procedimiento.

Sobre la base de las normas citadas, consideramos que el uso de un lenguaje normativo claro y directo por parte del Estado en la prestación de servicios digitales no es, pues, opcional, secundaria o accesoria. Todo lo contrario, es una obligación del Estado que debe cumplir en toda circunstancia y que debe ser exigida y cautelada por la ciudadanía.

IV.         CONCLUSIONES

El Perú, hoy en día, cuenta con el marco normativo y la voluntad política para llevar a cabo una auténtica transformación digital en la prestación de servicios al ciudadano. Este proceso, sin embargo, se enfrenta a una serie de desafíos que deben ser tomados en cuenta por el Ejecutivo si se busca formar una ciudadanía digital.

Esperamos que las -hasta ahora escasas- acciones del Laboratorio de Gobierno y Transformación Digital del Estado- cuyas funciones incluyen promover la participación de la sociedad civil en la transformación digital- y la anunciada aprobación de la Política Nacional de Transformación Digital permitan sumar esfuerzos públicos y privados para la superación de los desafíos planteados. Solo a través de la colaboración con el sector privado, el Estado podrá adoptar un auténtico enfoque ciudadano en la transformación digital, implementando procesos más sencillos, difundidos y seguros.



[1]     BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. El fin del trámite eterno. 2018, página 5. Con un promedio de 8.6 horas por trámite, el Perú ocupa el segundo lugar de América Latina en términos de horas necesarias para completar un trámite, solo por detrás de Bolivia y más de 3 horas por encima del promedio regional. 

[2]     Según el mismo estudio del BID, en el Perú el 41% de los trámites requiere tres interacciones o más para ser resuelto.

[3]     Aprobados mediante Resolución Ministerial N° 103-2020-PCM.

[4]     BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. El fin del trámite eterno. 2018, página 11.

[5]     Aprobados por Resolución de Secretaría de Gobierno Digital N° 005-2018-PCM-SEGDI.

[6]     COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. Universalizar el acceso a las tecnologías digitales para enfrentar los efectos del COVID-19- Informe especial Covid-19. 2020, página 2.

[7]     Adoptada en la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. La Carta busca garantizar “la información de las Administraciones Públicas y el conocimiento de los servicios por medios electrónicos se haga en un lenguaje comprensible según el perfil del destinatario”.

[8]     Aprobada mediante Resolución Directoral N° 002-2018-JUS/DGDNCR. La Guía hace énfasis en la claridad y sencillez de los textos normativos.

[9]     COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE y otros. Perspectivas económicas de América Latina 2020 – Transformación digital para una mejor reconstrucción. 2020, página 23. “Conforme aumenta la predisposición de personas, administraciones y empresas a usar medios digitales, los incidentes de seguridad serán cada vez más frecuentes y podrían ocasionar perjuicios sociales y económicos.”

[10]   Cuyo Texto Único Ordenado fue aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

[11]   “La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley.

Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.

[12]   “Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento”.

[13]   “Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participación de los administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión”.

[14]   “Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir”.

[15]   MORÓN, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2017, p. 478.

[16]   MORÓN, Juan Carlos. Op Cit. p. 478.

Luis Fernando Roca y Adriana Paredes

Adriana Paredes es abogada por la Universidad Católica San Pablo. Legal Counsel de Kambista.

Luis Fernando Roca es abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Asociado del Área de Regulación y Servicios Públicos del Estudio Rodrigo, Elías & Medrano.