¿Modificando el Reglamento del Congreso contra la Constitución?

Lunes 16 de Abril de 2018 | 3:30

Fuente: Andina 

El 8 de marzo último, el Pleno del Congreso de la República, luego de exonerar el tema del trámite de comisiones, aprobó la modificación del artículo 86 del Reglamento del Congreso de la República. Posteriormente, el 10 de marzo de 2018, se publicó en el Diario Oficial el Peruano la Resolución Legislativa Nº 007-2017-2018-CR, que incorpora el nuevo texto al referido Reglamento.

La reforma aprobada establece lo siguiente: (a) la cuestión de confianza de todo el gabinete debe ser aprobada por acuerdo del Consejo de Ministros; (b) no se puede plantear una cuestión de confianza cuando esta busque promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político; y (c) para la disolución del Congreso, no se considera que hay crisis total del Gabinete cuando el Presidente del Consejo de Ministros renuncia unilateralmente ni cuando el Presidente de la República designe uno o más ministros renunciantes en el nuevo gabinete.

1.- La Constitución y sus reglas

La Constitución (artículos 132, 133 y 134) establece las reglas que aplican para hacer efectiva la responsabilidad política del Poder Ejecutivo por el Congreso, en lo relativo a la censura y confianza, así como la potestad del Presidente de la República de disolver del Congreso, las que se pueden resumir como sigue:

En ese sentido, prevé un marco constitucional, dentro del cual debe establecerse toda regla de rango inferior.

Desde nuestra perspectiva, la modificación del Reglamento del Congreso contraviene dicha normativa constitucional, no solo en los artículos citados, sino también en aquellos que estructuran el régimen de gobierno existente en el Perú.

1.- ¿Limitaciones desde el Reglamento del Congreso?

Como punto de partida, no debe perderse de vista que la resolución legislativa aprobada por el Pleno del Congreso de la República establece una serie de limitaciones a las potestades del Poder Ejecutivo y a las reglas previstas en la Constitución, sin haber modificado para ello los precitados artículos constitucionales o, en general, dispositivo constitucional alguno, sino que solo plantea una modificación al Reglamento del Congreso.

El Reglamento del Congreso es una norma con rango legal, ya que se incluye entre las disposiciones que pueden ser cuestionadas en un proceso de inconstitucionalidad (artículo 200 inciso 4 de la Constitución).

En ese sentido, no resulta posible que una norma con rango infraconstitucional (legal) busque crear reglas que no existen en la Constitución y con ello, limitar las potestades del Presidente de la República, sin ningún respaldo o sustento constitucional. 

2.- El régimen o sistema de gobierno en Perú

Adicionalmente, la propuesta aprobada es cuestionable al evaluarla en el marco del sistema de gobierno que rige en el país.

El Estado peruano se ha estructurado sobre la base de un sistema de gobierno de “régimen presidencial atenuado”[1]. Al respecto, el Presidente de la República es elegido por el pueblo, junto con los Vicepresidentes, mediante sufragio universal, con un tiempo de mandato fijo de cinco años (artículos 111 y 112 de la Constitución). Es Jefe de Estado y de Gobierno, esto es, personifica a la nación (artículo 110 de la Constitución), pero también ejerce efectivas funciones de dirección y ejecución (artículo 118 de la Constitución).

Por otro lado, cabe señalar que no se trata de un régimen presidencial en estricto, ya que no existe una separación rígida de poderes, sino que se presentan relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, detallados en los siguientes supuestos:

-       La responsabilidad política por los actos realizados por el gobierno recae en los ministros que los refrendan (artículo 128 de la Constitución), y no en el Presidente de la República.

-       Para ello, los mecanismos para hacer efectiva esta responsabilidad política son la investidura una vez que asume el gobierno (artículo 130 de la Constitución), la interpelación (artículo 131 de la Constitución) o la denegatoria de confianza o censura (artículos 132 y 133 de la Constitución).

-       La denegatoria de confianza o censura permiten que el Presidente de la República pueda disolver el Congreso, en el supuesto en que esta se produzca respecto a dos Consejos de Ministros (artículo 134 de la Constitución).

Se trata de un modelo en que el Presidente de la República tiene importantes prerrogativas como Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, proveniente del mandato popular, pero en el que existen elementos por los cuales es posible hacer efectiva la responsabilidad política del Poder Ejecutivo por el Congreso (a través de la denegatoria de confianza o la censura) y el correlativo contrapeso del Presidente de la República, en la posibilidad de  disolver el Parlamento. Entonces, es en el contexto de dicho régimen que se debe entender el caso peruano y las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

Este régimen fue planteado desde el momento en que se elaboró la Constitución, tal como puede apreciarse de los debates ocurridos al interior del Congreso Constituyente. Se plasma este sistema presidencialista atenuado, que trajo como consecuencia que se otorgue al Presidente de la República la competencia de “dirigir la política general del Gobierno”, conforme señala el artículo 118, inciso 3 de la Carta Constitucional.

En la misma línea, el debate constituyente del capítulo relativo a las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo buscó justamente un equilibrio entre las atribuciones del Presidente de la República y el Congreso. Uno de los mayores temas en debate fue si la disolución del Congreso de la República debía tener o no una lista cerrada de causales para su procedencia; finalmente, se optó porque se regule la disolución objetiva (procedencia por razones determinadas) y no libre –o plenamente discrecional- por el Presidente de la República, como correlato de reconocer figuras que otorgan funciones al Congreso frente al Poder Ejecutivo como la investidura, la confianza o la censura[2].

El brindar mayores prerrogativas al Congreso de la República o limitar excesivamente las del Presidente de la República o del Poder Ejecutivo (por requerir acuerdo del Consejo de Ministros para la cuestión de confianza de todo el gabinete, o impedir que el Presidente de la República pueda nombrar nuevamente a algún ministro luego de la crisis total del gabinete o que la posibilidad de disolución no se genere frente a la renuncia unilateral del Presidente del Consejo de Ministros o cuando se vuelva a designar a un ministro renunciante) rompe este equilibrio, que fue la esencia de la construcción del sistema de gobierno de nuestro país, conforme a la voluntad del constituyente, plasmada en el texto final de la Constitución, así como la posterior interpretación constitucional.

3.- Potestades del Presidente de la República: nombrar Ministros y disolver el Congreso

El artículo 122 de la Constitución reconoce la potestad del Presidente de la República de nombrar y remover al Presidente del Consejo de Ministros y, ante su propuesta y con su conformidad, nombrar y remover a los demás ministros.

La Carta Constitucional no establece límite alguno a esta potestad, salvo el supuesto previsto en el artículo 136 de la Constitución: Luego de la disolución del Congreso de la República, las elecciones posteriores se deben realizar dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución. Entonces, ante la falta de realización de dicho proceso electoral, el Congreso disuelto se reúne de pleno derecho, recobra facultades y destituye al Consejo de Ministros. En ese caso, ninguno de los miembros del Consejo pueden volver a ser nombrados.

Además de este supuesto, no hay ninguna otra restricción constitucional a la potestad del Presidente de la República de nombrar ministros. Por lo tanto, el Reglamento del Congreso, norma con rango legal como se ha señalado, no puede excluir de esta potestad su posibilidad de nombrar a algunos de los mismos ministros luego de la crisis total del gabinete (es decir, la salida del Presidente del Consejo de Ministros que deriva en la necesidad de cambiar el gabinete).

Tampoco tiene sustento constitucional que se pretenda que el Reglamento del Congreso establezca que si el Presidente de la República nombra a algunos de los ministros renunciantes, dicho gabinete no puede ser tomado en cuenta para efectos de la censura o denegatoria de confianza que genera la posibilidad para el Presidente de la República de ejercer su facultad de disolver el Congreso de la República. El artículo 134, que regula esta potestad presidencial, no incluye límite alguno de esta naturaleza, por lo que se contraviene el dispositivo constitucional y sus alcances.

En ese sentido, se afectan dos potestades del Presidente de la República: nombrar ministros (artículo 122 de la Constitución) y disolver el Congreso si se censura o deniega la confianza a dos Consejos de Ministros (artículo 134 de la Constitución).

También contravendría la Constitución que se busque limitar la potestad del Presidente del Consejo de Ministros de renunciar o que dicha renuncia tampoco pueda ser tomada en cuenta para efectos de contabilizar dos gabinetes censurados o con confianza denegada para que proceda la disolución del Congreso. Ello además se sustenta en lo previsto en el artículo 133 de la Constitución, el cual habilita que, ante la cuestión de confianza presentada, el Presidente del Consejo de Ministros pueda ser censurado o se le deniegue la confianza, pero también que el Presidente de la República lo remueva o que él renuncie. Por lo tanto, si existe una habilitación expresa por la Constitución, el Reglamento del Congreso no debe albergar una restricción como la aprobada, ya que atenta contra lo dispuesto por el texto expreso del mencionado dispositivo constitucional.

4.- Oportunidad y alcances de la cuestión de confianza

Según los artículos constitucionales citados, la Carta Política no establece un listado taxativo de temas por los que puede plantearse la cuestión de confianza.

Al respecto, la interpretación de los referidos dispositivos a la luz de principios como la unidad de la Constitución y concordancia práctica[3], que llevan a entender a la Constitución como un todo que debe procurar interpretarse de manera armónica, deriva en que la cuestión de confianza puede plantearse respecto de cualquier materia dentro del ámbito de actuación del Poder Ejecutivo (reguladas entre los artículos 118 y 129 de la Constitución).

Los elementos de control parlamentario al Poder Ejecutivo (censura y cuestión de confianza) buscan garantizar el equilibrio de poderes, es decir, la equitativa relación de pesos y contrapesos entre ambos poderes del Estado. Ello,  hace posible que las cuestiones de confianza o los pedidos de censura formen parte del juego político entre ambos poderes del Estado, sin otras limitaciones que las que se deriven de la Constitución. Por lo tanto, cualquier interpretación o regulación divergente afecta el balance entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en el marco del régimen de gobierno existente en el Perú.

Por lo tanto, no puede pretender abstraerse del posible ámbito de la confianza, como plantea la resolución legislativa aprobada, el supuesto relativo a “cuando esta [la cuestión de confianza] busque promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político”.

5.- Conclusiones

La norma aprobada contraviene la Constitución, en primer término, porque se está estableciendo límites a las potestades del Poder Ejecutivo que no están previstos en la Constitución por una norma de rango inferior, como es el Reglamento del Congreso de la República. Por lo tanto, una norma de rango legal está creando reglas que no existen en la Constitución y limitando, con ello, las potestades del Presidente de la República sin contar con un respaldo en la Constitución.

De otro lado, porque se está limitando la potestad del Presidente de la República de nombrar ministros y de disolver el Congreso en caso se censure o deniegue la confianza de dos Consejos de Ministros.

Finalmente, debido a que se está limitando la potestad de plantear la confianza por cualquier tema de competencia del Poder Ejecutivo. La confianza puede ser planteada por el Presidente del Consejo de Ministros o por un ministro respecto de cualquier materia dentro del ámbito de actuación del Poder Ejecutivo (reguladas entre los artículos 118 y 129 de la Constitución), debido a que la Carta Política no limita las materias para su presentación. Tampoco la Constitución exige que esto deba ser previamente aprobado por el Consejo de Ministros (como plantea la propuesta aprobada).



[1]      Cfr. SARTORI, Giovanni. “Ingeniería constitucional comparada”. México, FCE, PP. 97-115. Entre los autores que reconocen que en el Perú rige el presidencialismo atenuado (al que algunos denominan presidencialismo latinoamericano), se encuentran, entre otros, ESPINOSA-SALDAÑA, Eloy. “Presidencialismo latinoamericano: sus alcances, los riesgos que genera a la plena vigencia del Estado de Derecho y algunas notas sobre la viabilidad de las propuestas planteadas al respecto”. En: Revista Jurídica del Perú. Trujillo, Normas Legales, febrero 2002, p. 11; GARCÍA TOMA, Víctor. Análisis sistemático de la Constitución peruana de 1993, Tomo II. Lima, Universidad de Lima, 1998, p. 35; y VALEGA GARCÍA, César. “La responsabilidad política del Gobierno”. En: Lecturas sobre temas constitucionales. Lima, Comisión Andina de Juristas, 1994, p. 201.

[2]      Congreso Constituyente Democrático. Debate Constitucional. Pleno – 1993, T. II, Congreso de la República, Lima, 1998, pp. 1638-1677.

[3]      Cfr. STC 5854-2005-PA/TC, FJ 12.

Ana C. Neyra Zegarra

Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Profesora de Derecho Constitucional General de la Universidad del Pacífico, de Sistemas Electorales en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Profesora Adjunta de Derecho Procesal Constitucional en la PUCP. Presidenta de Constitucionalismo Crítico e integrante de Perspectiva Constitucional, agrupaciones de investigación y difusión del Derecho Constitucional.