COVID-19: Constitución y emergencia

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Fuente: Andina
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Samuel B. Abad Yupanqui

Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú y Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Madrid. Es socio del Estudio Echecopar, asociado a Baker & Mckenzie International y se especializa en las áreas de Derecho Constitucional y Derechos Humanos.

La Municipalidad de Surquillo ha «suspendido» el consumo de bebidas alcohólicas para evitar la propagación del COVID-19 al amparo del Estado de Emergencia. Hace un mes, el Alcalde de La Molina, a través de un comunicado, dispuso el «cierre de fronteras distritales». Y en Piura, un ciudadano fue golpeado por la autoridad pues circulaba cuando había «toque de queda» ¿Acaso durante un Estado de Emergencia los derechos de las personas desaparecen o salen de «licencia»?

Durante un Estado de Emergencia nuestros derechos constitucionales no desaparecen. Solo cuatro de ellos (no ser detenido salvo mandato judicial o flagrante delito, libertad de tránsito, inviolabilidad del domicilio y reunión) pueden ser restringidos por la autoridad competente. Veamos.

El Estado de Emergencia es una de las dos modalidades del «régimen de excepción» previstas por la Constitución (Art. 137º). La otra es el Estado de Sitio, que nunca se ha dictado. La Constitución autoriza al Presidente de la República a decretar, por un plazo determinado, en todo o en parte del país, los Estados de Emergencia y de Sitio. El Estado de Emergencia procede en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación. El Estado de Sitio se dicta en caso de invasión, guerra exterior, guerra civil, o peligro inminente de que se produzcan, es decir, en circunstancias extremas.

¿Cuándo se declara un Estado de Emergencia? Un país no siempre atraviesa circunstancias normales. En ocasiones se presentan situaciones de crisis que requieren medidas especiales y urgentes que permitan restringir válidamente los derechos de las personas, dotando de mayores competencias al Poder Ejecutivo. Se trata, como lo precisa el Tribunal Constitucional, de una alternativa extraordinaria para afrontar sucesos que «ponen en peligro el normal funcionamiento de los poderes públicos o amenazan la continuidad de las instituciones estatales y los principios básicos de convivencia» (Exp. N° 017-2003-AI/TC, FJ 15). Es el «último recurso», pues solo «en casos extremos (…) debe ser empleado» (Exp. N° 002-2008-AI/TC).

Ante el brote del COVID-19, declarado por la Organización Mundial de la Salud como una «pandemia», el Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM declaró el Estado de Emergencia desde el lunes 16 de marzo, cuya vigencia ha sido ampliada hasta el domingo 26 de abril. En él dispuso el «aislamiento social obligatorio» (cuarentena) por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación. Este solo permite circular en supuestos excepcionales para la prestación y acceso a servicios y bienes esenciales (Art. 4º). Asimismo, dispuso el cierre temporal de fronteras (Art. 8º) y la «inmovilización social obligatoria», más conocida como «toque de queda»: en Lima desde las 18.00 hasta la 4.00 horas del día siguiente y, a nivel nacional, todo el domingo (Decreto Supremo Nº 064-2020-PCM). Durante el «toque de queda» no se puede circular en ningún supuesto, salvo -por ejemplo- un grave riesgo a la salud (una absoluta emergencia). En cambio, en cuarentena o «aislamiento social obligatorio» uno puede salir a comprar alimentos. La diferencia radica en la intensidad de la restricción a la libre circulación.

Durante un Estado de Emergencia nuestros derechos constitucionales no desaparecen.

Los derechos no se anulan ni desaparecen. Pueden ser restringidos por la Policía Nacional, con el apoyo de las Fuerzas Armadas. Esto último por decisión del Presidente de la República (Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, Art. 10). Las restricciones deben guardar una relación directa con los motivos por los que se declaró el Estado de Emergencia. A esto se denomina «razonabilidad». Por ejemplo, no se puede ingresar al domicilio y detener a una persona sospechosa del delito de defraudación tributaria. Ello no guarda ninguna relación con el COVID-19. Tampoco el Estado de Emergencia autoriza imponer la «ley seca», como lo pretende el Alcalde Surquillo (Ordenanza Nº 455-MDS, publicada el 16 de abril), y menos cerrar las «fronteras distritales». Un Estado de Emergencia no es una licencia para la arbitrariedad ni dota de mayores poderes a los alcaldes.

Siempre habrá que verificar si la restricción a los derechos resulta «proporcional», es decir, no es exagerada ni innecesaria. Agredir a una persona detenida durante el toque de queda, como sucedió en Piura, es un indudable abuso. Ambos criterios –razonabilidad y proporcionalidad- fueron introducidos por la Constitución (Art. 200º) con la finalidad de evitar excesos. El Perú ha tenido una larga experiencia en materia de Estados de Emergencia.

Un supuesto distinto, aunque estrechamente vinculado debido a la situación que estamos atravesando, es la declaración de «Emergencia Sanitaria» dispuesta por el Decreto Supremo Nº 008-2020-SA, publicado el 11 de marzo. Esta se ha dictado, por 90 días calendarios, al amparo de la Ley General de Salud, Ley Nº 26842. Permite, por ejemplo, adoptar medidas en materia educativa, transporte, actividades que impliquen concentración de personas, entre otras; para evitar la propagación del COVID-19. No autoriza la detención de personas. Para ello, se requiere un Estado de Emergencia.

Ante el incumplimiento de las medidas dispuestas por el Estado de Emergencia y la emergencia sanitaria se permite a la Policía Nacional imponer multas que van desde el 2% (S/. 86.00) hasta 10% (S/. 430.00) de la UIT (Decreto Legislativo Nº 1458 y Decreto Supremo Nº 0006-2020-IN). Habrá que evaluar, en su momento, cuán disuasivas y efectivas pueden ser este tipo de multas.

En definitiva, durante un Estado de Emergencia no se anula la Constitución ni los derechos de las personas salen de licencia. Se trata de una alternativa excepcional dictada para enfrentar y superar las graves circunstancias que nos afectan. La defensa de la salud pública lo justifica, siempre evitando excesos.

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