El Elefante en la Sala de la Generación Eléctrica Peruana

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Roberto J. Santiváñez Seminario

Abogado de la Pontificia Universidad Católica del Perú, realizó su Maestría en Stanford Law School (JSM, 2001) y es candidato de doctorado de Stanford University (JSD). Especialista en asuntos regulatorios, financieros, transaccionales y de competencia, relativos a industrias de infraestructura de redes (electricidad, gas, transporte, saneamiento y telecomunicaciones. Se halla a cargo de las prácticas de Electricidad y Corporativo & Financiero del Estudio Santiváñez.

Durante los tres últimos meses, en el contexto de la delegación de facultades legislativas del Congreso al Poder Ejecutivo (Ley Nº30335) para –entre otros alcances- perfeccionar la regulación de la generación de electricidad, se ha podido apreciar un intercambio de distintas posiciones y propuestas respecto de ajustes o modificaciones que, en opinión de los distintos agentes del sector eléctrico (empresas, regulador y autoridad), era recomendable efectuar en el marco legal para la generación y el mercado al por mayor de electricidad.

Si bien no hubo un espacio formal de debate, los intercambios de posiciones a niveles gremiales y declaraciones en prensa permiten identificar que las posiciones y discrepancia entre los agentes terminaron enfocándose alrededor de la planificación de la generación, la contratación mayorista para mercado regulado y la integración vertical.  

Los planteamientos de los agentes estuvieron influenciados y matizados por sus respectivas posiciones comerciales y de inversión en un mercado desadaptado, con sobreoferta de generación donde, de una parte, el mercado spot (transferencias) está muy deprimido y no refleja el costo real de generación y, de otra parte, el mercado forward (contratos) esta segmentado en tres grupos principales muy diferenciados: (i) un mercado regulado de contratos de largo plazo (resultante de licitaciones) entre generadoras y distribuidoras, donde se encuentra el precio de sostenibilidad a largo plazo para la oferta de generación, pero con algunos niveles de incertidumbre respecto de la demanda efectiva; (ii)  otro mercado regulado de contratos bilaterales de corto a mediano plazo, sujetos a precio tope fijado por el regulador, que por la situación de sobreoferta y depresión del mercado spot tienen un precio medio del orden de 20% a 25% por debajo del precio de sostenibilidad de la oferta de generación; y, (iii) un mercado libre de contratos diversos (en términos de plazo, precios y condiciones comerciales), pero con una clara orientación en los nuevos contratos hacia plazos cortos y precios medios del orden de 50% por debajo del precio de sostenibilidad de la oferta de generación, por las mismas razones que en (ii).

La situación de desadaptación del mercado no es fortuita, es en buena cuenta consecuencia de la regulación y política sectorial implementada durante más de una década, y definitivamente requiere de modificaciones a la regulación que le devuelvan la capacidad de adaptarse de forma sostenible.

La tarea sigue pendiente y debe desarrollarse de forma tal que permita un espacio formal de debate objetivo entre los agentes, sin la presión de un plazo perentorio, que permita construir propuestas de perfeccionamiento de la regulación que integren las visiones y convicciones de todos los agentes. Esto es perfectamente posible, porque en el fondo todos los agentes, empresas, consumidores, regulador y autoridad, aspiran a poder actuar en una industria eléctrica peruana sostenible, construida sobre libertad de empresa, competitividad, predictibilidad e institucionalidad (estado de derecho), que maximice el bienestar social (acceso a servicios eléctricos seguros, confiables y de calidad a costo eficiente), haciendo uso óptimo de los recursos naturales y armonizado con protección del patrimonio cultural y el medio ambiente. 

Adicionalmente, la tarea debe comenzar por ocuparse de las causas de origen de la desadaptación del mercado, en lugar que empezar por atender las consecuencias de la misma, que es como se ha venido abordando el problema por una década, originando una diversidad de normas de urgencia o particulares que persiguen mitigar efectos en lugar de resolver la causa raíz, en una vorágine que como bola de nieve cuesta abajo nos a traído al momento actual.

Así, la tarea debe comenzar por enfrentar al elefante en la sala, aquel tema que todos los agentes conocen, pero no quieren abordar por la incertidumbre respecto a las posibles consecuencias (de lo pueda sustituirle), y por lo tanto prefieren ignorarlo y esperar a que desaparezca.  Pero los años han demostrado que en lugar de desaparecer, el elefante se hace cada vez más grande y la tarea de lidiar con él se hace más compleja y laboriosa.  Todo lector, que actúa en el mercado eléctrico sabe que me refiero a las distorsiones que la normatividad sobre promoción, contratación y precios de gas para generación origina en el mercado eléctrico.  

Todos los otros problemas se derivan de allí: el regreso de la planificación estatal y el mercantilismo (menos competencia y más contratos desde el Estado y la regulación); los precios spot artificialmente e insosteniblemente bajos; la sobre-estimulación de contratación regulada bilateral y la contratación libre de corto plazo; el éxodo de la demanda de media tensión del mercado regulado al libre; la sobrecontratación de largo plazo de las distribuidoras que pierden demanda regulada; la exageración de los subsidios cruzados que trasladan costos de generación a un cargo de capacidad; el sobre-incentivo artificial de la autogeneración y la modulación de punta (peak-shaving); el desplazamiento de la máxima demanda a las horas fuera de punta; y la lista continúa.

Para terminar, no nos olvidemos que en el origen de la reforma eléctrica peruana, confiando en la iniciativa privada y la libre competencia en la generación se pudo remontar una severa crisis y darle futuro al crecimiento del país. En 1992, la reserva de generación era negativa de -26%  (racionamiento) y la producción de electricidad de 7,261 GWh-año. Luego en 1999, la reserva de generación era positiva de +50%, habiéndose duplicado la demanda eléctrica a 14,648GWh-año; todo ello sin que el Estado o la regulación le garantice tarifas o demanda a ninguna generadora; las inversiones se hicieron confiando en las reglas de mercado del modelo original de competencia en generación de la Ley de Concesiones Eléctricas. Luego regresó la planificación central, con la prohibición de nuevas hidroeléctricas y la promoción del gas natural subvencionado. Hoy toda nueva inversión en generación necesita algún nivel de incentivo, seguridad tarifaria y de demanda, a través de alguno de los múltiples formatos de contratos otorgados por el Estado y la regulación, que de espaldas al mercado no hacen sino profundizar la desadaptación del mismo.

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