El margen de utilidad porcentual tope como parámetro eficiente para el control de precios temporal de medicamentos en el Estado peruano

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Fuente: Andina
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Germán Gómez Gallegos

Germán Gómez es abogado por la Universidad del Pacífico. Actualmente se desempeña como asociado de la práctica corporativa y financiera del Estudio Rubio Leguía Normand.

El contenido del ensayo refleja única y exclusivamente la opinión del autor.

En el presente ensayo intentaré aportar brevemente una propuesta temporal[1] para mitigar los efectos del COVID-19 en los precios de medicamentos necesarios para tratar sus síntomas, en el mercado peruano. 

En los últimos días las propuestas para regular precios en Perú no han sido poco frecuentes. Solamente esta semana se han presentado por lo menos tres proyectos de ley relacionados con el incremento de precios en medicamentos.[2] Entre ellos, el Proyecto de Ley No. 05311/2020-CR presentado el 21 de mayo de 2020 por un grupo de congresistas, tiene como finalidad “[regular los] precios de medicamentos con estándares internacionales de la OCDE, y de países con economía social de mercado y regulación transitoria sobre servicios de salud privados”.

De acuerdo con dicho proyecto, se establecería un precio máximo de venta para ciertos medicamentos a partir de una lista de precios elaborada en función de los precios de seis países comparables al Perú:

La autoridad Nacional de Productos Farmacéuticos, Dispositivos Médicos y Productos Sanitarios (ANM) regula por norma de carácter general los precios máximos de los productos farmacéuticos, mediante una metodología que debe recoger las mejores prácticas internacionales de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y de países con economías social de mercado comparables al Perú. Dicha metodología debe incluir los siguientes criterios:

a) El precio máximo de cada medicamento debe estar en una banda alrededor del precio menor que tenga este medicamento, en una lista de precios de seis países comparables al Perú, con economías de mercado. Dicha lista es elaborada y actualizada anualmente por la ANM, debiendo estar expresados los precios que se comparan, en una divisa de aceptación universal ajustada a paridad de poder adquisitivo.

b) Debe determinarse la eficiencia terapéutica de un medicamento, al que tendrá un efecto directo en su precio real, bajo parámetros internacionales”.[3]

Proyectos de ley como el anterior[4] han sido presentados en los últimos años[5] y de manera reciente incluso representantes de industrias han realizado comentarios proponiendo soluciones, entre los cuales destaca el de Javier Llamosa, Decano del Colegio Químico Farmacéutico de Lima: “No es controlar, es establecer un rango de ganancias. La producción de Azitromicina cuesta S/ 0.35, el Estado vende el genérico DCI a S/ 0.40, en el privado cuesta S/ 1.20”.[6] 

En este sentido, a partir de la experiencia extranjera, propongo un esquema temporal que no solo toma en consideración la estructura de costos de cada empresa, sino que limita el abuso de estas ante un incremento de la demanda, incrementando sus precios incluso en aquellos casos en los que sus costos no se han visto afectados[7]; ello, mediante un tope de precio temporal en función de un porcentaje de utilidad histórico obtenido por producto respectivo.

En los últimos días las propuestas para regular precios en Perú no han sido poco frecuentes. Solamente esta semana se han presentado por lo menos tres proyectos de ley relacionados con el incremento de precios en medicamentos.

En Malasia, un país con aspiraciones ambiciosas de mantener una tasa de crecimiento de 5.9% entre el 2010 al 2030[8] y cuya tasa de crecimiento en el 2019 fue de 4.3% (la más baja en los últimos 10 años)[9], la regulación de precios ha venido siendo implementada con fuerza desde 2015[10], inicialmente para todo tipo de bienes. De acuerdo con su regulación inicial:

Si el precio final para un bien particular era [$]10 y el costo de producirlo durante el período benchmark era [$]9, la utilidad neta sería [$]1. Para cumplir con la regla, la utilidad neta del vendedor jamás podría exceder [$]1. Si el vendedor obtuvo utilidades superiores al tope de [$]1, se consideraría que dicho vendedor se encuentra obteniendo utilidades indebidas, i.e. profiteering. De ser encontrado culpable, el vendedor estaría sujeto a una multa significativa o a pena de cárcel. 

El tope de utilidades entre 2015-2016 se encontraba basado en la utilidad neta absoluta obtenida al 1ero de enero de 2015, o el primer día en el que el bien fue presentado al mercado desde la entrada en vigencia de la regulación. El tope variaba entre las empresas, dependiendo de la utilidad neta obtenida en el día en que sus operaciones fueron registradas por la autoridad competente. Esto hacía perfectamente legal que un hotel obtenga [$]10 como utilidad por un [plato de comida] y un restaurante obtenga únicamente [$]1 como utilidad por el mismo [plato de comida], siempre y cuando su utilidad neta no exceda la del benchmark particular registrado”.[11]

Dicha regulación trajo problemas por, entre otras cosas, no tomar en consideración el incremento de costos en las empresas y fue mejorada mediante el establecimiento de un esquema de tope de precios basado en un porcentaje de utilidades máximo[12]:

La regulación de 2017 que se encuentra vigente a la fecha, redefinió y liberalizó las reglas. En vez de fijar un techo basándose en utilidades netas absolutas, las utilidades máximas ahora se expresan en términos de porcentaje. Por ejemplo, si la utilidad neta de un vendedor era 5% (calculado mediante las modalidades de markup [(precio de venta – costo)/costo] o margen de utilidades [(precio de venta – costo)/precio de venta]), entonces sus utilidades netas no podrán exceder 5%. Esta es una liberalización porque la utilidad neta del vendedor en términos del porcentaje podría mantenerse constante ante el incremento de costos, a diferencia de la regla bajo el esquema regulatorio de 2015-2016, mediante la cual la utilidad neta en términos de porcentaje podría reducirse bajo un incremento específico pero normal de costos. Asimismo, la aplicación de esta norma fue acotada para que solo sea aplicable respecto a comida y bienes del hogar”[13].

En el caso peruano las crisis económicas por las que hemos pasado han generado una disciplina económica positiva por parte de los funcionarios de las principales autoridades económicas del país: el Banco Central de Reserva del Perú y el Ministerio de Economía y Finanzas.[14] Sin embargo, las crisis también han conllevado a que ciertos sectores de la población sean reacios a las propuestas de reformas del modelo económico y en consecuencia las propuestas que buscan controlar los precios suelen ser desestimadas en el foro público por considerarse meramente “de izquierda”[15] en términos coloquiales o económicamente ineficientes en términos formales[16]. 

Así como la crisis financiera de 2008 le enseñó a ciertos actores del mercado que la intervención económica estatal era necesaria para proteger el modelo económico[17], la presente crisis de 2020 puede servir de oportunidad para comenzar a ver la regulación con los lentes de una verdadera república con un enfoque social; no solo para proteger el modelo económico, sino para que este se encuentre al servicio de la ciudadanía. La discusión sobre el control de precios debe transcender ideologías y responder técnicamente para subsanar efectos inesperados generados por situaciones extraordinarias[18], como en el caso del precio de los medicamentos de necesidad básica en el mercado peruano.

Por ejemplo, en 1942, Estados Unidos aprobó el Emergency Price Control Act of 1942 con la finalidad de controlar la inflación producida por la Lend-Lease Policy, un programa que se mantuvo vigente entre 1941 y 1945, creado por el Congreso de los Estados Unidos cuya finalidad buscaba fomentar el suministro por parte del Gobierno estadounidense de comida, petróleo y equipamiento militar al Reino Unido, Francia Libre, la República de China y otros países aliados para afrontar la guerra contra Alemania nazi.[19] Al incrementar significativamente la demanda de ciertos productos, se generó un fuerte impacto negativo en la economía en relación con los precios al consumidor y su capacidad adquisitiva y por ende resultó necesario establecer una política de control de precios. De acuerdo con GRAINEY: 

En una situación normal, el precio mantiene la oferta y demanda en equilibrio entre ellas. También genera el incremento o reducción en la producción y regula la distribución de bienes. Sin embargo, en una situación en la que los recursos financieros del Estado son inyectados al mercado y en la que el Estado comprará sin importarle el precio, la demanda tanto de bienes y mano de obra excederán la oferta. Las leyes básicas de la economía no pueden afrontar dicha situación poco natural. El precio deja de ser un limitante de la demanda tanto para bienes o servicios. El resultado es un aumento continuo en la inflación”.[20]

En comparación con la situación en 1942[21] y si bien en Perú aún no hablamos de inflación, el incremento de la demanda en las últimas semanas por medicamentos de necesidad básica para tratar el COVID-19 no viene únicamente siendo propagada por el Estado, sino que también incide en ella los distribuidores que han venido comprando de manera especulativa y al gran número de consumidores que han incrementado sus compras con la finalidad de protegerse ante el miedo de un posible futuro desabastecimiento. Sin embargo, considerando la capacidad de pago reducida por la cuarentena obligatoria, el problema es claro: el incremento en precios afecta significativamente la posibilidad de obtener medicamentos de las poblaciones más vulnerables de nuestro país que no tienen una fuente de ingresos para afrontar el incremento de precios de los medicamentos.

De manera general, los siguientes medicamentos han incrementado en precio en las últimas semanas Azitromicina (500 mg) [22], Ivermectina (6 mg)[23] y Paracetamol[24].

Un argumento que se suele discutir respecto al control de precios es que este conlleva a la bancarrota de las empresas sobre las cuales se aplica el control al obligarlas a vender a pérdida[25] y genera un estancamiento en la inversión[26], lo cual no necesariamente es cierto siempre y cuando la medida adoptada responda a un criterio técnico para la determinación de los precios que no solo tome en consideración las capacidades de pago del consumidor sino también la estructura de costos inherente al producto. Por ejemplo, medidas mucho más amplias que la propuesta, como la mencionada Emergency Price Control Act incluso generaron que se produzca una reducción en el número de empresas en bancarrota:

El reclamo de que el control de precios ha conllevado a la bancarrota de empresas también ha sido demostrado como completamente falso por el registro de bancarrotas. El índice Dun de insolvencias, que es una medida de bancarrotas por cada 10,000 empresas, ha venido reduciéndose desde 1939. El índice se redujo a 22 en el mes de febrero de 1943, en comparación con los años anteriores para el mes correspondiente: 68 en 1939, 58 en 1940, 62 en 1941 y 50 en 1942. Por ende, las bancarrotas se han reducido en dos tercios desde el inicio de 1939 y por un poco más de la mitad en relación con la figura del año pasado cuando se venían obteniendo utilidades record. De hecho, las bancarrotas en este momento en el tiempo se encuentran en su nivel más bajo durante el medio siglo desde que los registros existen.

Si bien es cierto que existen niveles bajos de nuevos emprendimientos y por ende el menor número de bancarrotas pueda ser más importante en términos del número de unidades empresariales remanentes en el mercado, esta consideración no apoya la conclusión de que [el control de precios] haya generado que hacer negocios sea no-rentable. El bajo registro de bancarrotas demuestra de manera concluyente que los negocios siguen siendo rentables bajos las regulaciones de [control de precios] y las utilidades record antes de impuestos demuestra nuevos máximos que superan ampliamente los máximos anteriores”.[27]

La regulación de precios no es tampoco infrecuente en el Perú. La podemos observar de manera no centralizada en algunas de sus distintas facetas, conviviendo plenamente en harmonía con el modelo económico social de mercado. Entre algunas de ellas:

– En el sistema financiero: Siendo la tasa de interés el precio por el costo del dinero, las empresas del sistema financiero no cuentan con topes de tasa de interés para los préstamos que realizan. Sin embargo, las empresas y personas naturales sí se encuentran limitadas a ciertos límites que publica mediante circulares el BCRP[28].

– En las tarifas eléctricas[29]: Con la participación del COES, uno de los mercados más regulados del Estado peruano y que de ninguna manera ha frenado la inversión, incluso siendo el único que a la fecha[30] cuenta con un esquema de control de fusiones ex ante vigente. Tan es así que hace tan solo unas semanas se cerró la compra de una de las distribuidoras de energía más grandes del país, por parte de un inversionista asiático.

Siendo que el presente ensayo se enfoca en Perú y por la limitación de la extensión del texto, vale concluir destacando los siguientes elementos de la propuesta, evitando individualizar empresas particulares:

(i) Los participantes del mercado de farmacias y los productores de medicamentos son empresas formales con años de participación en la industria que integran un mercado relativamente concentrado[31], por lo que las bases de datos existentes para construir los benchmarks de utilidad por producto deberían permitir una fácil elaboración de los mismos por las propias empresas (sujeto a posterior fiscalización y conciliación de la autoridad competente);

(ii) La propuesta abarca únicamente los bienes de necesidad básica[32] para el tratamiento del COVID-19, por lo que si bien en la práctica algunas farmacias suelen adoptar esquemas de subsidios cruzados mediante los cuales las ventas de ciertos productos cubren los costos de otros, en el caso de los bienes de necesidad básica COVID-19, estos deberían ser objeto de un subsidio y no objeto de un incremento de precio para subsidiar otros productos;

(iii) La aplicación de la norma es temporal y exclusiva a un número reducido de productos, por lo que concluida la pandemia en Perú, podría ser levantada, con la finalidad de normalizar los procesos internos de determinación de precios de las empresas y que cualquier inversión adicional realizada (expansiones, investigación, etc.) por la empresa pueda ser posteriormente trasladada al consumidor mediante el precio de los productos, una vez normalizada la coyuntura actual. 

[1] La temporalidad de la medida es clave para no afectar indebidamente el mercado. Medidas temporales de intervención con la finalidad de proteger un bien de interés superior pueden ser vistas, por ejemplo, en el comercio internacional. Tan es así que uno de los principales promotores del libre comercio, la Organización Mundial de Comercio reconoce las medidas de protección de industria local ante situaciones excepcionales.

[2] Algunas de ellas: Proyecto de Ley 05303/2020-CR: Ley que incorpora el artículo 234-A al Código Penal, con la finalidad de sancionar al productor, fabricante o comerciante que durante la declaratoria de Emergencia Sanitaria Nacional incremente el precio de los productos farmacéuticos, declarados necesarios para la prevención, diagnóstico y tratamiento de enfermedades o pandemias; Proyecto de Ley 05300/2020-CR: Ley que dispone la conformación de una Comisión de Alto Nivel para regular y fiscalizar precios de medicamentos durante Emergencia Sanitaria Nacional.

[3] Proyecto de Ley No. 05311/2020-CR.

[4] Si bien no es objeto de este ensayo comentar en contra de dicha propuesta, resulta oportuno señalar brevemente que esta resulta a primera vista inadecuada, al atar los precios a un índice de precios internacional, pues este no toma en consideración la estructura económica de cada negocio peruano ni su esquema productivo local e internacional, los cuales pueden verse afectados por eventos locales o externos a los países que integran el índice y por ende se pondría en desventaja a los vendedores peruanos ante una afectación negativa de las variables que constituyen su función productiva.

[5] Por ejemplo, el Proyecto de Ley No. 2707/2017-CR.

[6] En: https://www.peru-retail.com/el-papel-de-las-farmacias-ante-la-especulacion-de-precios-en-las-medicinas/

[7] Esta práctica es conocida como “price gouging” o “profiteering” en ciertas jurisdicciones. Michael Brewer, Planning Disaster: Price Gouging Statutes and the Shortages They Create, pp. 1112-1113, 72 Brook. L. Rev. (2007): “Like the cases interpreting the Sherman Act, price gouging statutes often explicitly recognize the superiority of the marketplace in pricing consumer goods. Nonetheless, citing the extraordinary impacts of disasters on the workings of the market system, many state legislatures reasoned that the public interest required laws to protect consumers from excessive prices. New York´s legislature for example, worried that “during periods of abnormal disruption of the market… some parties within the chain of distribution of consumer goods have taken unfair advantage of consumers by charging grossly excessive prices for essential consumer goods and services”. Other states emphasize that “the health, safety, and welfare of the citizens… depend on the availability and affordability of certain essential commodities”. The justification, then, for interfering with the right of sellers to set their own prices centers both on protecting the public from the unscrupulous and ensuring the reasonable availability of essential goods in the wake of a disaster. The price ceilings these statutes create are unlikely to result in the realization of either goal”.

[8] ASEAN 2030: Toward a Borderless Economic Community, p. 65, Asian Development Bank Institute, Japón (2014).

[9] En: https://asia.nikkei.com/Economy/Malaysia-GDP-growth-slows-to-4.3-lowest-in-10-years.

[10] Incluso desde el 2011 se había presentado el Price Control Anti-Profiteering Act.

[11] Noor Shams, Hafiz, Anti-profiteering Regulations: Effects on Consumer Prices & Business Margins, p. 7, Policy Ideas No. 47 (2017).

[12] El modelo de Malasia no es perfecto y podría ser mejorado para adaptarlo al contexto peruano y la coyuntura actual. Ciertas críticas del modelo respecto a MYPEs pueden encontrarse en: Chua Abdullah, Nuraisyah y Rosnan Herwina, Excessive Pricing by SMEs: A Comparative Appracho of Legislator´s Behavious and Sellers´Behaviour, Asia-Pacific International Conference on Environment-Behaviour Studies, University of Sheffield, Reino Unido (2018).

[13] Op. Cit. 12.

[14] Véase, por ejemplo, Dargent, Eduardo, Islas de eficiencia y reforma del Estado: Ministerios de Economía y de Salud 1990-2008, Seguimiento, Análisis y Evaluación para el Desarrollo (2008); Rodríguez Abraham, Antonio Rafael, Medidas de Política Fiscal y Monetaria en el Perú ante la Crisis Financiera Internacional, UCV – SCIENTIA, ISSN 2077-172X, Vol. 3, Nº. 2 (2011); Curso de Verano del Banco Central de Reserva del Perú: 50 años, Banco Central de Reserva del Perú, Lima (2011).

[15] “Existe una confusión fomentada por la izquierda conservadora, que no cuestiona las cosas básicas del modelo económico, sino que repite conceptos equivocados. Pocos recuerdan que ya tuvimos una experiencia con el control de precios, que derivó en una hiperinflación”. En: https://elcomercio.pe/peru/pais-crecer-progresar-luego-incluir-194190-noticia/.

[16] Bullard, Alfredo, Falla, Alejandro, El INDECOPI, los precios abusivos y la regulación de la competencia. En: https://www.bullardabogados.pe/publications/wp-content/uploads/2012/01/2004ab_indecopipreciosabusivos.pdf

[17] Katz, Jonathan G., Who benefited from the bailout?, Minnesota Law Review, Vol. 95, No. 5, 2011.

[18] Ejemplos de políticas extraordinarias ante la pandemia pueden ser encontradas en: Giovanni Dell’Ariccia, Paolo Mauro, Antonio Spilimbergo, y Jeromin Zettelmeyer, Economic Policies for the COVID-19 War, IMFBlog, (2020): https://blogs.imf.org/2020/04/01/economic-policies-for-the-covid-19-war/.

[19] Bernard F. Grainey, Price Control and the Emergency Price Control Act, 19 Notre Dame L. Rev. 31 (1943).

[20] Ibíd. Traducción libre.

[21] Incluso a la fecha en Estados Unidos algunas jurisdicciones reconocen la figura del congelamiento de precios para los arrendamientos y se evalúa la posibilidad de condonar el pago de renta por los efectos del coronavirus.

[22] En: https://elcomercio.pe/economia/peru/coronavirus-en-peru-que-hay-detras-del-aumento-de-precios-de-los-medicamentos-para-combatir-covid-19-prueba-molecular-genericos-farmacia-boticas-azitromicina-ivermectina-hidroxicloroquina-warfarina-enoxaparina-prednisona-paracetamol-noticia/?ref=ecr

[23] Ibid.

[24] En: https://www.america-retail.com/peru/peru-precio-del-paracetamol-se-eleva-hasta-las-nubes-en-huanuco/

[25] Argumentando que medidas de control de precios sin un enfoque integral del proceso productivo están destinadas a fallar, National Stabilization: Hearings Before the Committee on Banking and Currency, United States, Eightieth Congress, Second Session on S. 1873, S. 1888, S. 1923, S. 1967 and S. 2023 : Bills Pertaining to National Stabilization: “The 4 years of experience under OPA demonstrated that the idea of imposing price control only on the meat packers at wholesale simply will not work. That program began with an attempt to impose price control at the packer level only. There was no control of livestock prices, either cattle or hogs. There was no control of retail selling prices. There was no control of who might engage in slaughtering or how many animals individual companies might slaughter. The result was that livestock prices increased while the packers’ meat prices were held at the same level. Within a few months livestock prices had increased to a point where the packing industry was disrupted, hundreds of companies were operating at a loss, and many more were threatened with having to close their plants because they could not stand the losses”. p. 278, U.S. Government Printing Office (1948).

[26] Zapata Velasco, Antonio, Informe Final del Proyecto de Investigación: “Instituciones de control del Estado peruano. Historia y políticas en la CGR, SBS y SUNAT, pp. 50-51, Instituto de Estudios Peruanos: “Desde esa época también se empezó a importar alimentos en forma sostenida. El Perú empezó a depender de importaciones de trigo, arroz y hasta de huevos. La importación de alimentos baratos fue paralela al control de precios sobre los bienes alimenticios producidos nacionalmente, que a la larga se mostró muy perjudicial para el campo. Desde 1939, durante los últimos meses de Benavides, se creó la Superintendencia de Bienestar Social, encargada de controlar los precios de los artículos de primera necesidad y de los alquileres. El resultado para ambos sectores fue negativo, porque ambos registran un estancamiento de inversiones y a la larga grandes problemas sociales para el país. Los términos de intercambio entre el campo y la ciudad se hicieron muy desfavorables para el campo y la inversión agraria empezó a comprimirse”.

[27] A Manual of Price Control: Lecture Series Delivered at the Training Program for Price of the Office of Price Administration, p. 310, United States Office of Price Administration, U.S. Government Printing Office, 1943.

[28] Véase, por ejemplo, Circular 0018-2020-BCRP, Circular 020-2019-BCRP, Circular 018-2019-BCRP, Circular 41-94-EF/90.

[29] Véase, por ejemplo, Quiñones Alayza, María Teresa, Quintanilla Acosta, Edwin, Sector eléctrico: marco institucional, problemas y nuevas tendencias, Themis No. 69 (2016), Santiváñez, Roberto, Mercado eléctrico peruano: principios y mecanismos de operación y sistemas de precios, Themis No. 37 (1998). Okumura Suzuki, Pablo Arturo, El mercado mayorista de electricidad en el Perú, Themis No. 68 (2015).

[30] Si bien el Decreto de Urgencia No. 013-2019 aprobado el 18 de noviembre de 2019 estableció el control previo de operaciones de concentración empresarial, su entrada en vigencia fue postergada al 01 de marzo de 2021 mediante el Decreto Legislativo 1510 de fecha 11 de mayo de 2020.

[31] Véase, por ejemplo, Resolución 078-2016/CLC-INDECOPI, Fundamento 263: “En los últimos años se observa una tendencia hacia la concentración de empresas en el sector de cadenas de farmacias”.

[32] Según determine el MINSA.

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