La comercialización de gas licuado de petróleo (GLP) envasado en el Perú: una aproximación a un mercado con serios problemas de informalidad e ilegalidad

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Alonso Lozano

Abogado por la Universidad del Pacífico. Supervisor Legal y de Asuntos Externos de British American Tobacco Peru.

¿Sabía usted que podría estar poniendo en riesgo su vida cuando compra un balón de gas para su casa o negocio? La comercialización de GLP envasado (coloquialmente conocida como venta de balones de gas) está plagado de informalidad e ilegalidad en donde los actores que participan en este mercado no cumplen, entre otras cosas, con las exigencias de calidad, técnicas y de seguridad que disponen las normas de la materia.

La gravedad de este problema se puede evidenciar con los siguientes datos estadísticos: (i) la informalidad e ilegalidad supera el 50%, (ii) existen más de 3.3 millones de cilindros de GLP adulterados, (iii) el Estado deja de percibir más de S/ 100 millones en impuestos; y, (iv) los informales e ilegales ganan entre el 10% y 12% del precio que pagamos los consumidores.

En el 2018 se consumieron más de 1 millón de toneladas de GLP en todo el Perú. De esta cantidad, aproximadamente 8 millones de hogares consumen GLP envasado. Así pues, el consumidor juega un papel importante en este mercado porque es quien contribuimos a que la informalidad e ilegalidad se mantenga, adquiriendo GLP en cilindros de empresas irregulares y además exponiéndose a riesgos que puede evitar si está debidamente informado.

En ese sentido, con este artículo informaremos al consumidor sobre determinados aspectos legales de la comercialización de GLP envasado[1], quiénes son los que intervienen en su cadena de comercialización y cuáles son algunos de sus principales problemas. De esta manera, nuestra intención es concientizar al lector para que en su próxima decisión de compra, considere otros factores que son relevantes además del precio.

1. El GLP envasado

El GLP es un hidrocarburo que se obtiene del procesamiento del gas natural o luego de un proceso de refinación del petróleo. Está compuesto fundamentalmente por propano y butano. Es incoloro e inodoro. Es posible almacenarlo y transportarlo de varias formas como cilindros, tanques, tuberías, etc. Sus usos pueden ser automotriz, comercial, doméstico o industrial.

Ahora bien, cuando nos referimos al GLP envasado estamos hablando del GLP que se encuentra en cilindros, los cuales, de acuerdo con el Reglamento para la Comercialización de GLP (en adelante, “RCGLP”) aprobado por D.S. Nº 01-94-EM, son definidos como “envases portátiles especiales de acero, fabricados para contener gas licuado y que, por su forma, peso y medidas, facilitan su manipuleo, transporte e instalación”.

En cuanto a la normativa aplicable a este mercado, primordialmente tenemos: el RCGLP, el Reglamento de Seguridad para el Transporte de Hidrocarburos, aprobado por D.S. N° 26-94-EM; el Reglamento de Seguridad para Instalaciones y Transportes de Gas Licuado de Petróleo, aprobado por D.S. N° 27-94-EM; el Reglamento de Seguridad en las Actividades de Hidrocarburos, aprobado por D.S. N° 043-2007-EM; y, el Reglamento del Registro de Hidrocarburos, aprobado por Res. N° 191-2011-OS-CD.

2. Cadena de comercialización

El sector hidrocarburos tienes 3 fases[2]: (i) upstream: exploración y explotación, (ii) midstream: transporte; y, (iii) downstream: refino, procesamiento, almacenamiento, distribución y comercialización. Como podemos ver, en este caso nos encontramos en el downstream.

A continuación, sin perjuicio de que puede haber variantes, podemos graficar la cadena de comercialización de GLP envasado de la siguiente manera[3]:

Veamos ahora cada uno de estos actores.

a. Empresas envasadoras

Son las personas naturales o jurídicas que se dedican a la explotación de una o más plantas de envasado de GLP de su propiedad o de terceros, las cuales deben estar inscritas en el Registro de Hidrocarburos[4] de OSINERGMIN.

Asimismo, estas empresas deben mantener vigente una póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual que cubra los daños a terceros, en sus bienes y personas, por siniestros que puedan ocurrir en sus instalaciones y por aquellos derivados de la falla de válvulas reguladoras o de sus cilindros.

Las obligaciones de las empresas envasadoras que nos interesa comentar son:

Inscribir su signo y color distintivo ante la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas. Así se evita la confusión con cilindros de otras empresas.
Indicar en sus cilindros el año de fabricación, el número de serie, la marca, el signo y los kilogramos de capacidad. Es decir, hacer identificable cada uno de sus cilindros.
Ser responsable por el estado y conservación de sus cilindros.
Destruir los cilindros que presenten defectos.
Otorgar un carné de capacitación al personal que laboral en los locales de venta y que interviene en el manipuleo y transporte del GLP.
Ser solidariamente responsables por la seguridad de las instalaciones en los locales de venta donde se comercialice cilindros de GLP de su propiedad.
No rotular, pintar y envasar GLP en cilindros de propiedad de otra empresa envasadora. Sin embargo, será posible envasar cilindros de otra empresa siempre que exista un Acuerdo de Corresponsabilidad[5]. Según información del Ministerio de Energía y Minas, hoy tenemos solo 5 de estos Acuerdos vigentes.
De no existir el referido Acuerdo, deben intercambiar entre ellas los cilindros que hayan recibido de terceros. Esto no solo implica la entrega de cilindros ajenos sino también la recepción de cilindros propios.

Al día de hoy, en el Perú existen más de 70 empresas envasadoras. En contraste, en Chile la industria del GLP la componen 3 empresas.

b. Plantas de envasado

Es el establecimiento en el que una empresa envasadora almacena GLP con la finalidad de envasarlo en cilindros. Estas plantas pueden ser operadas por una persona natural o jurídica que necesariamente deberá contar con, entre otros títulos habilitantes, el Registro de Hidrocarburos de Plantas Envasadoras de GLP que administra el OSINERGMIN. Prueba de ello será la emisión de la resolución de inscripción y la ficha de registro. Esta última es el documento que contiene los datos del titular del registro, de la planta, la capacidad de almacenamiento y el número de inscripción.

Es importante indicar que de manera previa a la obtención de este Registro, se debe contar con un Informe Técnico Favorable, que es una opinión de OSINERGMIN sobre la planta que confirma que esta cumple con todos las exigencias normativas.

Por otro lado, el operador de la planta también deberá mantener vigente la póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual señalada en el literal a) de la sección anterior.

Para efectos de este documento, resaltamos algunos aspectos de calidad y seguridad de las plantas envasadoras:

Contar con equipos necesarios para el control de fugas líquidas o gaseosas.
No estar ubicadas a una distancia menor a 50 metros de estaciones o subestaciones eléctricas y a menos de 100 metros de establecimientos públicos como escuelas, hospitales, centros comerciales u otros donde exista concentración de personas.
Contar con los instrumentos ambientales correspondientes.
Su personal debe contar con la indumentaria y equipos de protección personal respectivos.
Tener una balanza exclusiva para comprobar el peso de los cilindros que envasan.
No contar con talleres que puedan generar chispas o exista la necesidad de hacer uso de fuego abierto.

Actualmente, según el referido Registro, existen 118 plantas envasadoras de GLP a nivel nacional. Como dato interesante, entre Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Venezuela suman alrededor de 55 plantas.

c. Distribuidor en cilindros

Es la persona natural o jurídica que se dedica a la comercialización de GLP en cilindros y que cuenta con depósitos, áreas y/o vehículos exclusivos. Del mismo modo, esta persona deberá encontrarse en el Registro de Hidrocarburos de OSINERGMIN.

Lo curioso es que a pesar de que el RCGLP indica que el distribuidor en cilindros puede contar con depósitos, áreas y/o vehículos para comercializar GLP en cilindros, el Registro de Distribuidores en Cilindros de GLP está referido únicamente a vehículos. Esto puede comprobarse mediantre la verificación de la ficha de registro que se emite para este caso, la misma que contiene los datos del titular del registro, los datos técnicos del vehículo, el tipo de cilindros que puede transportar y la capacidad total de GLP autorizada. Por lo tanto, entendemos que cuando se trata de un distribuidor que comercializa GLP en cilindros en un depósito o área, se hace referencia a un local de venta, del cual hablaremos después.

Al igual que en el caso anterior, aquí también se requiere que el distribuidor cuente con una póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual que pueda cubrir los daños a terceros, en sus bienes y personas, por siniestros que puedan ocurrir en sus instalaciones o medios de transporte.

A la fecha, en este Registro se encuentran 4,452 distribuidores.

d. Medios de transporte

Es el medio transporte que está inscrito en el Registro de Transporte de GLP en Cilindros de OSINERGMIN, lo cual lo autoriza a transportar. Su respectiva ficha de registro detalla la información del titular del registro, los datos técnicos del vehículo, el tipo de cilindros que puede transportar y la capacidad total de GLP autorizada.

No obstante la ficha de registro de este caso tiene los mismos datos que la que le corresponde a un distribuidor de GLP en cilindros, el presente Registro es distinto pues solo permite transportar y no comercializar.

Del mismo modo, es requisito tener una póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual que pueda cubrir los daños a terceros, en sus bienes y personas, por siniestros que puedan ocurrir en el medio de transporte.

Específicamente, hablando de camiones y unidades similares que transportan GLP en cilindros, nos importa destacar que estos deben cumplir con:

Contar con extintores.
Cargar, como máximo, la capacidad de cilindros de GLP que corresponda.
Transportar los cilindros con las válvulas hacia arriba y colocados en forma vertical.
No transportar cilindros en vehículos techados.
Llevar letreros que digan “Gas combustible” y “No fumar”, así como también tener visible el símbolo pictórico (rombo) de la Norma Técnica Peruana.
No transportar otro tipo de carga inflamable, combustible o botellas de otros gases a presión.

Conforme con la información de OSINERGMIN, en este momento tenemos 3,039 transportistas de GLP en cilindros en este Registro.

e. Locales de venta

Es el bien inmueble en donde los cilindros de GLP son recibidos, almacenados y vendidos al público. Debe estar inscrito en el Registro de Locales de Venta de GLP de OSINERGMIN. En este caso, la ficha de registro especifica los datos del titular, dónde se ubica el local de venta, qué empresa envasadora emitió el certificado de conformidad[6], el número de este certificado y la capacidad total de almacenamiento de GLP.

También, cada local de venta debe tener una póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual que cubra los daños a terceros, en sus bienes y personas, por siniestros que ocurran en sus instalaciones. Cabe precisar que para cumplir con esta exigencia, es posible que el local de venta figure como asegurado adicional en la póliza de la empresa envasadora cuyos cilindros se vendan en el mismo.

Es importante comentar que los locales de venta solo pueden contar con un certificado de conformidad emitido por una sola empresa envasadora y, por tanto, solo pueden comercializar GLP en cilindros de la marca de la empresa envasadora que emitió dicho certificado.

Los locales de venta de GLP no deben constituir peligro para la salud y la vida, para el local y para las propiedades circundantes. Al respecto, algunas obligaciones para cumplir con este propósito son:

Apilar los cilindros de hasta 15 kg en un máximo de 2 niveles y los cilindros de 45 kg solo en un nivel
El personal debe estar capacitado, entrenado y provisto de los medios adecuados para efectuar operaciones de carga, descarga y manipulación de cilindros; así como para detectar, controlar y eliminar las fugas de GLP, entre otros.
Las personas que realizan carga, descarga y manipulación de cilindros deberán contar, como mínimo, con guantes, zapatos de seguridad y ropa industrial.
Mantener en lugares visibles letreros que digan “Gas licuado, no fumar ni encender fuego” e “Inflamable”.
Almacenar como máximo 5,000 kg en los locales con techo y 50,000 kg en los locales sin techo.

En la actualidad, podemos verificar 9,709 locales de venta inscritos en este Registro.

f. Usuario final

Es quien consume el GLP en cilindros. Podría ser una casa de familia, un hospital, un restaurante, un casino y negocios semejantes.

No cabe duda de que Obras por Impuestos (“OxI”) es una de las principales innovaciones que ha implementado el Estado peruano en las últimas décadas para la ejecución de proyectos de inversión pública.

3. Sobre los cilindros de GLP

Los cilindros son el objeto donde se almacena el GLP; por lo tanto, deben cumplir de manera estricta con los requisitos técnicos y de seguridad que la normativa exige. Tal es así que el año pasado, mediante la Resolución Nº 162-2018-OS-CD, se aprobó el listado de condiciones de inseguridad de criticidad alta en cilindros para GLP envasado que ameritan la aplicación inmediata de medidas de seguridad de inmovilización. Por criticidad alta debemos entender a las condiciones que representan un riesgo intolerable para la seguridad.

Algunas de estas condiciones son: (i) el cilindro no está rotulado con el signo de la empresa envasadora, (ii) el cilindro presenta abolladuras, combaduras, cortes, ranuras, cavidades, laminaciones, corrosión, grietas, válvulas dañadas, defectos en el protector de válvula y base, así como en los cordones de soldadura, y defectos por exposición al fuego, (iii) la válvula de paso se encuentra pintada o no cuenta con el dispositivo de seguridad ni con el protector de dicho dispositivo; y, (iv) los cilindros presentan acumulación visible de capas de pintura que impiden observar signos de corrosión, evidenciando que no han sido inspeccionados.

Por otra parte, es importante precisar que la propiedad de los cilindros le corresponde a las empresas envasadoras. Esto quiere decir que cuando el usuario final o consumidor solicita GLP en cilindros, está pagando por el GLP que contiene y no por la transferencia de propiedad del cilindro.

4. Respecto de los precios del GLP

De acuerdo con la normativa actual, los precios del GLP se rigen por la oferta y demanda; por consiguiente, no son precios regulados. Esto quiere decir que los agentes que participan en la cadena de comercialización pueden establecer los precios del GLP con libertad.

Ahora bien, los precios de algunas de las empresas que ofrecen este producto están por debajo del mercado y esto se debe principalmente a que algunas de ellas no siguen las reglas de juego. Esto es, no realizan inversiones en cilindros porque usan los de otra empresa, no gastan en infraestructura apropiada ni en equipos de calidad y seguridad, tienen a su personal fuera de planilla, no pagan tributos, entre otras razones que les permite ofrecer un menor precio. Algunas de estas razones las veremos en el siguiente punto.

5. Informalidad e ilegalidad en la comercialización de GLP envasado

El mercado de comercialización de GLP presenta graves problemas de informalidad e ilegalidad que afectan de manera sumamente perjudicial tanto a las empresas privadas que desarrollan esta actividad como a los consumidores de este producto. Algunos de estos son:

a. Adulteración de cilindros

Esto significa que una empresa envasadora rotula, pinta y envasa cilindros que no le pertenecen pese a que no cuenta con un Acuerdo de Corresponsabilidad; es decir, se apoderan de cilindros de otra empresa para envasarlos, pintarlos con su propio color y colocar su propia marca. También, toman cualquier cilindro y lo falsifican pintándolo del color y colocando la marca de una empresa de prestigio, engañando así al consumidor puesto que este compra pensando que verdaderamente pertenece a la empresa cuyo marca figura en el cilindro.

b. Trasiego

Algunas empresas compran GLP a granel, lo transporta en vehículos y almancena en tanques que no cumplen con los estándares de seguridad requeridos, para posteriormente, de manera ilegal, envasarlo en cilindros y de esta manera venderlos a un precio de GLP envasado. Asimismo, también es posible que compren cilindros de determinada capacidad para realizar un trasiego; es decir, sacar el GLP del cilindro con mayor capacidad para luego pasarlo a un cilindro con menor capacidad, lo cual no está permitido y ademas es muy peligroso.

c. Menor peso de cilindros

Otra práctica común es que los cilindros presenten un menor peso del que deberían tener, lo cual afecta económicamente al consumidor pues paga por un cilindro que contiene menos GLP y así genera que se consuma más rápido, provocando que deba adquirir otro en un período de tiempo más corto que el usual.

d. Plantas envasadoras informales e ilegales

Aquí tenemos dos situaciones: (i) plantas clandestinas que operan sin los títulos habilitantes correspondientes y que además no cumplen con los requisitos técnicos y de seguridad, por lo que representan un riesgo constante para los que trabajan en estas instalaciones y para los inmuebles y personas que se encuentran alrededor; y, (ii) plantas que contando con todos las autorizaciones, licencias y permisos para operar, no cumplen con los procedimientos de calidad, técnicos y de seguridad respectivos, llevando a cabo actividades de trasiego, pintado y rotulado de cilindros que no le pertenecen, entre otros.

e. Locales de venta informales e ilegales

Existen locales de venta (i) que no cuentan con todos los títulos habilitantes necesarios para operar, (ii) que contando con estos, no cumplen con los requerimientos técnicos y de seguridad respecto al almacenamiento de cilindros, distancias requeridas, infraestructura adecuada, etc, (iii) que además venden marcas de empresas envasadoras informales e ilegales; y, (iv) que venden marcas de empresas envasadoras que no les han otorgaron el certificado de conformidad.

f. Puntos de venta

A diferencia de un local de venta que, en teoría, es un local con las autorizaciones respectivas y que ha sido habilitado para comercializar GLP envasado, un punto de venta puede ser una vivienda, una ferretería, una bodega o similares que venden este producto en menor cantidad y que no cuentan con ningún permiso para operar. Se calcula que existen más de 20,000 a nivel nacional.

6. El rol de INDECOPI y OSINERGMIN

Ambas entidades mencionadas tienen un rol muy relevante para combatir la informalidad e ilegalidad en la comercialización de GLP en cilindros. Veamos.

INDECOPI es la entidad encargada de fiscalizar y sancionar toda conducta que tenga como objeto afectar el proceso competitivo. Por ello, este organismo debe velar porque ningún agente del mercado realice actos de competencia desleal que, en este caso, podrían ser actos de confusión (la empresa A vende cilindros cuyo aspecto generen una impresión visual similar a los cilindros de la empresa B) y actos de explotación indebida de la reputación ajena (la empresa A falsifica un cilindro y lo vende con el color y marca de la empresa B como si fuera de esta).

Asimismo, INDECOPI también protege los actos que constituyan una infracción a los derechos de propiedad industrial, como es el derecho de exclusividad que otorga el registro de una marca, a través del cual su titular puede hacer uso legítimo de esta y al mismo tiempo impedir el uso no autorizado por parte de terceros. Así, todo acto que contravenga dicho derecho podrá ser sancionado.

En adición a lo anterior, otra de las funciones del INDECOPI es la protección de los derechos del consumidor, de manera que tiene la obligación de corroborar que los productos ofrecidos por los proveedores no tengan defectos y así el consumidor reciba un producto idóneo con la calidad y características que corresponden.

Por el lado de OSINERGMIN, este es competente para conocer, principalmente, los aspectos técnicos y de seguridad, por lo que le corresponde fiscalizar que los agentes de la cadena cumplan con tener los títulos habilitantes respectivos y cuenten con los equipos, herramientas y maquinaria conforme con el marco legal. A manera de ejemplo, aquí entrarían los casos de operación de plantas de envasado y locales de venta clandestinos.

7. Reflexión final

Como hemos podido ver, la comercialización y envasado de cilindros de GLP es una actividad a la que le debemos prestar más atención ya que existe un gran porcentaje de informalidad e ilegalidad. Por lo tanto, los invito a tomar con seriedad la decisión de compra de GLP en cilindros pues su integridad, la de las personas a su alrededor y la del lugar donde se encuentra podrían estar en riesgo si es que no se toma en consideración los detalles de seguridad y técnicos antes descritos. En caso requiera GLP en cilindros, solicítelo a través de los distribuidores oficiales autorizados de la marca de su preferencia.

Cuando reciba un cilindro, verifique su color, el estado de conservación (como abolladuras), que cuente con el signo de la empresa envasadora, que no presente fugas, que tenga el precinto de seguridad intacto, y exija su comprobante de pago. No se deje llevar por el precio ya que uno muy bajo puede ser indicador de que algo no está bien con el cilindro y/o con la calidad del GLP.

Asimismo, los animo a denunciar ante INDECOPI y OSINERGMIN todo tipo de irregularidades que puedan conocer. Una vez presentada la denuncia, la entidad evaluará los hechos y realizará una inspección o investigación. Luego de ello, de comprobarse que existen incumplimientos, tomará las medidas administrativas que correspondan y emitirá la sanción respectiva.

Es preciso indicar que el funcionamiento de estas empresas informales e ilegales no solo podrían merecer una sanción administrativa, sino también una penal por la comisión de delitos contra la seguridad pública.

Finalmente, si al concluir esta lectura usted siente la necesidad, o al menos la curiosidad, de ir a verificar el cilindro de GLP que tiene en su casa o negocio, entonces el objetivo de este artículo ha sido cumplido.

[1] Es relevante señalar que también existe el GLP a granel, el cual se comercializa a través de vehículos que cuentan con un tanque para almacenarlo y transportarlo. Algunos de los que consumen GLP a granel son los gasocentros (grifos), locales comerciales, empresas industriales y edificios residenciales. No obstante lo anterior, se precisa que el presente documento está referido al GLP envasado.

[2] Algunas clasificaciones no consideran el midstream puesto que incluyen al transporte dentro del downstream.

[3] Por motivos de espacio, no hemos considerado a (i) los grifos y estaciones de servicio que pueden vender GLP en cilindros; y, (ii) a los subdistribuidores, figura que no está regulada normativamente.

[4] Es el registro constitutivo y unificado donde se inscriben aquellos agentes que deseen desarrollar actividades de hidrocarburos.

[5] Un Acuerdo de Corresponsabilidad es un documento contractual que pueden suscribir las empresas envasadoras mediante el cual se permite el envasado de cilindros entre las propias empresas que forman parte del Acuerdo. El RCGLP no establece una forma o contenido de estos Acuerdos.

[6] Es un documento que emite la empresa envasadora conforme al formato aprobado por OSINERGMIN, a través del cual certifica que el local de venta cumple con las condiciones técnicas y de seguridad requeridas. Tiene vigencia indefinida.